Rückzonungen – die volle Härte des Gesetzes

Nach dem Urteil des Luzerner Kantonsgerichts herrscht Klarheit, der Zonenplan der Gemeinde Rickenbach soll so realisiert werden, wie vom Regierungsrat angeordnet. Auch all jene Parzellen, welche die Gemeindeversammlung im September 2021 von der Rückzonung ausnehmen wollte.

Die Gemeinde Rickenbach gehört zu den 21 sogenannten Rückzonungsgemeinden des Kantons Luzern. Diese Gemeinden mit zu grossen Bauzonen sind aufgrund des Bundesrechts und den Vorgaben des kantonalen Richtplans verpflichtet, ihre Bauzonen durch eine Revision der Ortsplanung zu verkleinern. Die Verpflichtung steht im Raumplanungsgesetz (RPG), das seit dem 1. Mai 2014 in Kraft ist und auf den haushälterischen Umgang mit dem Boden abzielt. Es führte unter anderem dazu, dass die Kantone ihre Richtpläne so anpassen müssen, dass die Grösse der Bauzonen für die nächsten 15 Jahre ausreichen, überdimensionierte Bauzonen müssen sie reduzieren.

Eine Vorprüfung fand für die Gemeinde Rickenbach die Rückzonung einer Fläche von 3,1 Hektaren für recht- und zweckmässig. An der Rickenbacher Gemeindeversammlung vom 27. September 2021 wurden entsprechende Rückzonungen beantragt, welche mehrheitlich den Ortsteil Pfeffikon betrafen. Bei neun der Anträge galt es über Einsprachen zu befinden, acht davon hiessen die Stimmbürger gut. Die Rückzonungsfläche schmolz auf 0,8 Hektaren. Weniger als der Kanton gefordert hatte.

In der Frage, ob der Regierungsrat in solchen Fällen Rückzonungen anordnen kann oder gar muss, kam ein Rechtsgutachten zum Schluss, dass eine Anordnung angezeigt ist und der Gemeindeautonomie nicht entgegensteht. Der Regierungsrat ordnete in der Folge die Rückzonungen an und hob damit die Beschlüsse der Gemeindeversammlung auf. Vier der betroffenen Landeigentümer reichten in der Folge Beschwerde beim Kantonsgericht ein. Dieses hat die Beschwerden nun in seinem Urteil vollumfänglich abgewiesen. Das Gericht bestätigt damit das Vorgehen des Regierungsrates.

Nicht überrascht

Der Rickenbacher Gemeindepräsident, Adrian Häfeli, äussert sich dazu wenig überrascht. «Wir haben das Urteil vom Kantonsgericht so erwartet. Nach dem Entscheid des Regierungsrates hat alles darauf hingedeutet. Ich habe Verständnis für die betroffenen Grundeigentümer. Für sie ist der Entscheid nicht einfach, ihr Land verliert nun viel Wert. Aus Sicht der Gemeinde hätte es aber noch viel-viel einschneidender kommen können, nach theoretischen Berechnungen hat Rickenbach eigentlich 18 Hektaren zu viel Bauland.»

Auch die betroffenen Landbesitzer äussern sich nicht besonders überrascht. Sie sind aber konsterniert und aufgebracht, wie mit ihrem Privatbesitz umgegangen wird. Weil die Urteile noch druckfrisch sind, haben alle noch nicht entschieden, ob und was sie unternehmen. Drei Betroffene schliessen den Gang vors Bundesgericht nicht aus, einer kommentiert das Ganze grundsätzlich nicht öffentlich.

Tatsächlich zeigt gerade in Pfeffikon die Umsetzung des RPG ein Gesicht, welches das Rechtsempfinden stört. Statt haushälterischem Umgang mit Bauland, zeigt sich ein Bauboom in einer Art «Torschlusspanik», weil sonst womöglich eine Rückzonung droht. Am nördlichen Dorfrand sollen nun Rückzonungen durchgesetzt werden, während am selben Dorfrand eine imposante Wohnüberbauung entsteht. Auf der Südseite hat das Dorf sein Gesicht in jüngster Zeit völlig verändert. Schöne Baumgärten mussten auch dort grossen Wohnüberbauungen Platz machen.

11. Juni 2018 als Stichtag

Es ist dabei vor allem ein Punkt, oder genauer ein Datum, welcher den Landbesitzern sauer aufstösst: Der 11. Juni 2018. Dann wurden jene Gemeinden, die zu grosse Baulandreserven hatten, vom Kanton darüber informiert, dass sie als «Rückzonungsgemeinden» gelten. Der Termin wurde gleichzeitig zu einem Stichtag, wenn bis dahin für eine Parzelle kein Baugesuch vorlag, war aus Sicht des Kantons keine Bauabsicht vorhanden. Das bildete wiederum für eine potenzielle Rückzonung ein wesentliches Kriterium.

So steht denn auch in der Einsprache betreffend Grundstück Nr. 373 in Pfeffikon: Die Berücksichtigung von Baugesuchen vor dem 11. Juni 2018 als Beleg für Bauabsichten sei eine Ungleichbehandlung von Grundeigentümern. Das Nachsehen hätten private Grundeigentümer, welche im Gegensatz zu den grossen Playern der Bau- und Immobilienwirtschaft über kein Insiderwissen verfügen würden.

Grundstück Nr. 30 gelangte in den 1980er-Jahren durch Vermittlung des Gemeinderats Pfeffikon als Bauland in den Besitz des (Vaters des) Eigentümers. Bis anhin hätten die finanzielle Situation und andere Bauprojekte ein Bauprojekt nicht zugelassen. Auch er hält fest, er sei nicht rechtzeitig über die drohende Rückzonung informiert worden. Und wie in allen Fällen wurde das Bauland auch hier jahrelang als solches versteuert. Nach der von der Gemeindeversammlung gutgeheissenen Beschwerde liegt für die Parzelle ein Baugesuch vor.

Beim Grundstück Nr. 326 handelt es sich um voll erschlossenes Bauland mit Strasse und Werkleitungen, die auf Kosten der Besitzerin gebaut wurden. In jüngerer Zeit wurde in der Nachbarschaft des Grundstücks Bauland eingezont und bebaut, welches über diese Leitungen erschlossen wurde.

Das Grundstück Nr. 174, eine ehemalige Grube, ist als «belasteter Standort» eingestuft. Es ist das einzige Grundstück, wo auch die Gemeindeversammlung die Einsprache abwies.

Grosszügig?

Wie auch immer sich die Details präsentieren, die betroffenen Landbesitzer dürfen sich mit Recht fragen, weshalb sie angesichts der baulichen Entwicklung des Dorfes die Härte des Gesetzes treffen soll. Erst recht, wenn man sich die von Gemeindepräsident Adrian Häfeli erwähnte theoretische Berechnung vergegenwärtigt. Diese 18 Hektaren stehen in krasser Differenz zu den 3,1Hektaren, die letztlich für Rückzonungen recht- und zweckmässig erschien. Ist das Festhalten an den 3,1 Hektaren nicht kleinlich, der sprichwörtliche Amtsschimmel?

Laut Dienststelle für Raum und Wirtschaft (rawi) basiert der rechnerische Wert im Prinzip auf der Bevölkerungsdichte. Er wird davon beeinflusst, wie viele eingeschossige Bauten vorhanden sind oder auch wie viele Flächen zwischen zwei Häusern es gibt auf denen noch ein drittes gebaut werden könnte. Raumplanerisch macht eine Rückzonung in beiden Fällen keinen Sinn. Man fokussiert sich auf Grundstücke an peripherer Lage, die schon lange eingezont, aber nicht bebaut wurden und für die auch keine Bauabsicht besteht. Um eine Bauabsicht zu äussern, gilt eben der erwähnte Stichtag. Aus Sicht des Kantons handhabt man Rückzonungen deshalb keineswegs kleinlich, sondern im Gegenteil grosszügig. Es gibt ein externes Gutachten, das diese Sichtweise stützt. Darin steht: «Die Rückzonungsstrategie des Kantons Luzern ist im Hinblick auf die hohen Anforderungen des RPG und den klaren Willen des Gesetzgebers zur uneingeschränkten Rückzonung überdimensionierter Bauzonen keineswegs als streng und schon gar nicht – wie dies in der Öffentlichkeit bisweilen zu hören ist – als «zu streng» zu beurteilen, auch wenn die Rückzonungen für die betroffenen Grundeigentümer unter Umständen nicht voraussehbar waren und sie mitunter hart treffen mögen.»

«Verhandlungsspielraum»

In dieses Lob würden viele nicht einstimmen wollen. Selbst wenn sie als Landbesitzer nicht betroffen sind. So lautete zum Beispiel an der damaligen Gemeindeversammlung in Rickenbach ein Votum: «Von einem ‹Ja› zum Raumplanungsgesetz abzuleiten, der Stimmbürger müsse nun diesen Rückzonungen zustimmen, geht nicht.» Es erhielt Applaus. Das RPG war 2013 mit 62,9 Prozent angenommen worden. Das Stimmvolk hatte dabei vor allem den Kanton Wallis im Visier, der viel zu grosse Bauzonen hatte. Dort lehnte man das RPG deshalb wuchtig ab, mit 80,4 Prozent Nein-Stimmen. Inzwischen handelte das Wallis mit dem Bund eine Sonderlösung aus, Walliser Gemeinden können Teile der überdimensionierten Bauzonen für eine längere Zeit blockieren statt sie auszuzonen, weil sie den Bedarf anstatt auf die nächsten 15 Jahre auf die nächsten 30 Jahre ausrichten dürfen.

Stichtag hier, Sonderlösung dort, diskutable Beurteilungskriterien überall. Es gibt einigen «Verhandlungsspielraum». Es liegt nahe, dass Betroffene das als Willkür empfinden müssen. Besonders in Pfeffikon, wo vom Werbeslogan des RPGs – «haushälterischer Umgang mit dem Boden» – gar nichts feststellbar ist.

Es wäre durchaus interessant zu erfahren, was das Bundesgericht dazu sagt. Es dürfte vermutlich den übergeordneten Willen der Bevölkerung stützen, der in der RPG-Abstimmung zum Ausdruck kam. Würde es sich auch zur unterschiedlichen Anwendung äussern und damit möglicherweise die landesweite Rückzonungspraxis ins Wanken bringen? Im Sinne der Einsprache des prominentesten Pfeffikers, der auch von einer Rückzonung betroffen ist, alt Bundesrat Kaspar Villiger, dort steht: «…es sei eine gravierende Verletzung der in der Bundesverfassung festgeschriebenen Eigentumsgarantie…».

Martin Sommerhalder